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美國人口報告:拉大的貧富差距

2021年05月11日 07:43
作者:任澤平
來源: 澤平宏觀

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摘要
【美國人口報告:拉大的貧富差距】人口不是負擔,而是經濟社會活力的源泉,是創新的基礎。人口總量的增加、質量和結構的改善推動美國在第二次工業革命中經濟騰飛,并在二戰后成為世界霸主。但近年來,美國老齡化加劇,貧富分化嚴重。此外,作為一個移民國家,美國民族眾多,沖突不斷,社會撕裂愈演愈烈。美國歷史上的人口形勢和政策能為我國帶來哪些啟示?
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  導讀

  人口不是負擔,而是經濟社會活力的源泉,是創新的基礎。人口總量的增加、質量和結構的改善推動美國在第二次工業革命中經濟騰飛,并在二戰后成為世界霸主。但近年來,美國老齡化加劇,貧富分化嚴重。此外,作為一個移民國家,美國民族眾多,沖突不斷,社會撕裂愈演愈烈。美國歷史上的人口形勢和政策能為我國帶來哪些啟示?

  我們長期以來呼吁“老齡化少子化加速到來”“加快放開并鼓勵生育”“實在不行先放開三胎”“加快構建生育支撐體系,讓生得起、養得起”。

  摘要

  1、人口紅利與大國崛起。1)人口作為關鍵因素助推美國騰飛并成為世界霸主。數量上,高速增長的人口為西進運動和工農業生產提供充足勞動力,增加消費需求;質量上,重視科教與生產實踐相結合的人才培養制度輸送大量科技人才支持經濟增長,高素質移民在核心領域發揮關鍵作用。2)美國人口總量增長迅猛,人口素質顯著提升。數量上,19世紀初自然增長率高并大量吸收移民,1800-1960年從680萬增至1.9億;20世紀60年代至今人口自然增長放緩,但移民支撐人口維持穩定增速,1960-2020年總人口從1.9億增至3.3億。質量上,從可反映人口綜合素質的人類發展指數看,美國1880-2019年從0.22升至0.93,位列全球前茅。

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  2、歷史上美國如何應對人口問題?1)引進移民、鼓勵生育、推進老年就業、提高青年人職業教育水平等多措并舉,提高勞動力供給和素質。1820-2019年共8599萬移民獲得合法居留權;從分娩保障、營養支持、稅收優惠等多方面出發,構筑生育支持體系;通過推進老年教育、進行退休金激勵及完善老年醫保制度,推進老年就業;通過提高年輕人職業教育水平、完善婦女職場權利保障提高勞動參與率等。2)以反壟斷、稅收優惠、慈善捐贈等方式調節收入分配,以三支柱養老、倒按揭養老等方式擴大社會財富儲備。2018年美國有超150萬個慈善組織,慈善捐助總額達4277億美元,個人捐款占68%。2018年美國私人養老金在養老金總儲備中占比約為90.5%。3)政府與企業在醫療保險、養老地產、護理人才培養等多方面進行合作,完善社會服務供給體系。1980-2018年美國聯邦醫療保險與醫療救助凈支出占國家健康支出的比重由24.8%升至36.9%。養老地產方面,既有政府主導的老年公寓,也有社會輔助居家養老社區,以及私人主導的專業養老地產。4)推進少數族裔、弱勢群體保障立法,建立福利制度并注重教育扶貧。1961年美國制定世界最早的無障礙設施建設標準。

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  3、當前美國人口困境:老齡化、貧富分化、少數族裔弱勢與社會撕裂。美國20世紀50年代進入老齡化社會,1950-2019年65歲及以上老齡人口占比從8.1%升至16.2%,人口老齡化壓力持續加大。美國貧富差距懸殊,收入和財富逐漸向富人集聚,導致民粹主義、貿易保護主義、逆全球化等思潮,新冠疫情加劇貧富分化和社會不公。美國少數族裔人口持續增長,但由于階級分化、治理混亂,少數族裔仍處于弱勢地位,不同階層在政治地位、教育、就業等方面的差異加劇社會撕裂。

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  4、啟示。1)重視海外人才引入,建立多層次移民融入機制。美國移民政策比日本開放,人口結構和經濟活力更好,而我國移民門檻高,移民融入機制不完善。2)推行生育補助提高生育意愿,放寬年齡限制鼓勵老年人就業。美國構筑了一系列生育鼓勵體系,而中國受“適度人口論”理論影響,1970年代執行計劃生育政策,2016年雖全面放開二孩,但多層次鼓勵生育體系待完善。3)適當調節收入分配,否則導致社會撕裂。歷史上美國為縮小貧富差距做了一些努力,但受限于其政治制度和資本利益,貧富差距依舊懸殊。以美國為鑒,目前中國對二次分配的調控力度不夠,慈善機構運營待完善。4)適當降低養老保險資金單位繳費率,拓寬資金投資渠道。2018年中國企事業單位養老金繳費率達20%,同期美國未超10%。5)構建養老地產配套政策與養老護理人才培養體系,改善服務供給。美國1975年開始對從業人員進行專業培訓,目前已形成了高校教育與專業培養并舉的培養體系;2018年中國養老護理人員需求超1400萬,從業人員僅30萬。6)法律建設與基礎設施建設并舉,保障兒童、老年人等弱勢群體權益。1961年開始美國制定一系列無障礙設施建設標準,目前中國《無障礙設施建設條例》仍為行政法規,立法位階較低。

  目錄

  1 人口紅利與大國崛起

  1.1 因人而興

  1.2 美國人口發展特征

  2 歷史上美國如何應對人口問題?

  2.1 引進移民、鼓勵生育、推進老年就業等多措并舉,提高勞動力供給和素質

  2.2 調整社會財富分配方式,推進收入公平,保障弱勢群體權益

  2.3 完善社會服務供給體系,不斷建設醫療保障體系與為老服務體系

  2.4 推進少數族裔、弱勢群體權益保障立法,建立福利制度,構建尊老愛幼扶弱的社會環境

  3 當前美國人口困境:老齡化,貧富分化,少數族裔弱勢與社會撕裂

  3.1 老齡化壓力持續加大

  3.2 貧富分化嚴重

  3.3 少數族裔弱勢與社會撕裂

  4 美國啟示——優化移民結構,促進生育并鼓勵老年人就業,完善社會財富儲備,人才培養與法律制度建設等

  4.1 重視海外人才引入,建立多層次移民融入機制

  4.2 推行生育補助提高生育意愿,放寬年齡限制鼓勵老年就業

  4.3 適當調節收入分配,否則導致社會撕裂

  4.4 適當降低養老保險資金單位繳費率,拓寬資金投資渠道

  4.5 推進養老地產與護理人才團隊建設,改善服務供給

  4.6 法律建設與基礎設施建設并舉,保障弱勢群體權益

  正文

  1人口紅利與大國崛起

  1.1因人而興

  美國建國百年領土擴張12倍;經濟騰飛始于第二次工業革命,1894年開始穩居世界第一經濟體。從領土看,大航海時代后期英國在北美大西洋沿岸建立了13塊殖民地。由于英國實行強硬殖民統治,13州發動獨立戰爭并于1776年宣布獨立。1783年英國承認美國獨立并將大西洋沿岸部分土地劃歸美國。1803年美國從法國購得路易斯安娜地區。19世紀初美國向墨西哥控制的得克薩斯、加利福尼亞地區移民并開展農業生產。美國定居人數占優的得克薩斯獨立成為美墨戰爭導火索,美國擊敗墨西哥獲得加利福尼亞、內華達等地。1860年代南北戰爭北方的勝利維護了領土統一。隨后,美國又陸續獲得阿拉斯加、夏威夷等領土。至此,美國在建國后100多年中從80萬平方公里的小國擴張成937萬平方公里的大國,目前面積世界第四。從經濟看,據經濟學家安格斯·麥迪遜《世界經濟千年史》估計,1820年美國GDP僅125.5億元(1990年國際元,下同),遠落后于中國、英國、德國等;1870年第二次工業革命前夕,美國GDP升至983.7億元,仍低于中國、英國的1897.4、1001.8億元;第二次工業革命中,美國經濟騰飛,1894年左右超越中國成為世界第一經濟體。2020年GDP達20.9萬億美元、占全球的24.9%。

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  1)人口是美國在第二次工業革命中經濟騰飛的關鍵:數量上,高速增長的人口為西進運動和工農業生產提供充足勞動力;質量上,重視科教與生產實踐相結合的人才培養制度輸送大量科技人才支持經濟增長。美國在第二次工業革命中經濟高速增長是“天時地利人和”多因素共同作用的結果:不同于海外殖民地豐富的英國、法國、荷蘭等國,海外殖民地較少的美國無法維持以榨取殖民地資本為支柱的經濟體系,但成功實現了路徑突破,實行以工業化為導向的發展戰略,獲得了趕超契機;美國地處北美大陸,可避免陷入歐陸國家紛爭;美國人口高速增長,帶來豐富勞動力供給與龐大消費市場潛力……其中“人和”是美國經濟騰飛的關鍵。

  從數量看,移民和自然增長推動美國人口18世紀初開始高速增長,19世紀60年代南北戰爭中北方勝利有效解放了勞動力并促進全國性市場的形成。1867年第二次工業革命初期美國人口已達4024萬人,超過同期英國、法國的3193、3844萬;1913年達9761萬,遠超同期英國、法國的4565萬、4146萬。高速增長的人口為西進運動和第二次工業革命的工農業生產提供充足勞動力。19世紀初開始,大量移民向美國中西部遷移并開展大規模農業生產,推動美國中西部形成小麥、玉米、棉花等農作物的規?;N植區,有效滿足國內人口高漲的糧食需求。美國東北部五大湖區涌現出芝加哥、匹茲堡、克利夫蘭等重工業城市,成為當時美國經濟增長的重要極點。

  從質量看,美國從19世紀開始實行科教與生產相結合的教育制度,國家和企業為全國各地的高校、研究所和工業實驗室提供充足的基金支持,并將研究創新的成果直接應用于社會化大生產中,推動電力、內燃機、石油化工等科技成果和新興產業的不斷涌現。人才紅利的直接成果是技術進步與創新發展。以專利為例,1800年美國專利年授予量為41件、平均每萬人0.06件;1900年已達2.5萬件、平均每萬人3.2件,且在19世紀末到20世紀初的第二次工業革命中始終處于較高水平,不僅總量在世界各國位居前列,并且高度集中于化學、通訊、醫藥、機械等應用性領域,科技轉化為生產實踐的能力不斷增強。

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  2)人口推動美國在二戰后綜合國力穩居世界第一:數量上,人口總量優勢增加國內市場消費需求;質量上,高素質國際移民在核心領域發揮關鍵作用。從數量看,1950年美國人口達1.6億,遠超蘇聯、英國、法國的1.0、0.5、0.4億,人口總量優勢有利于美國國內市場消費需求長期保持高漲,與收入增長、城鎮化率提高等因素共同推動消費規模擴大和結構完善。以美國在二戰后的生育高潮“嬰兒潮”為例,該時期出生人口達7600萬,在成長歷程中對美國消費市場影響巨大。從20世紀60年代到90年代,“嬰兒潮”一代先后拉動美國的兒童產業、快餐產業、運動產業以及汽車、房地產等高消費行業的繁榮。如今步入老齡的“嬰兒潮”一代憑借積累的大量財富,已形成對養老及相關產業的巨大消費需求。根據美國退休人員協會2018年發布的《長壽經濟展望》估計,2018年美國50歲及以上中老年群體消費總額高達7.6萬億美元,占美國各年齡段人口消費總額比重達56%,預計2030年將達12.2萬億美元,其中醫療護理、養老地產、休閑娛樂等產業潛力巨大。從質量看,人才是美國在二戰后綜合國力達到世界第一并不斷穩固世界霸主地位的關鍵。在繼續實行科教與實踐相結合的人才培養制度并廣泛推行13年義務教育的基礎上,美國長期以來實行寬松的國際移民體系,對移民持積極接納的開放態度,吸收了大量高素質國際移民。特別是在一戰、二戰時期,美國本土遠離戰爭、相對和平的國內環境吸引了大批歐洲和亞洲的科學家移民。譬如愛因斯坦、馮·諾依曼等來自德國、匈牙利等歐洲國家的頂尖科學家,在電子信息、航天、原子能等核心領域發揮中流砥柱作用,推動美國高新技術產業發展。

  1.2美國人口發展特征

  1)數量上,建國初期美國處于“高出生率、高死亡率、低自然增長率”的人口增長模式,總量少且增長緩慢;19世紀初進入“高出生率、低死亡率、高自然增長率”的人口增長模式,并大量吸收國際移民,人口總量迅猛增長,1800-1960年從680萬增至1.9億。美國建國前后國內人口主要由北美原住民和少量歐洲移民構成,總量少且增長緩慢,1800年僅680萬人,遠落后于英、法、德等歐洲國家,處于“高出生率、高死亡率、低自然增長率”的人口增長模式。不同于英、法等歐洲國家因戰爭導致的人口總量增長長期停滯,美國從19世紀初開始進入“高出生率、低死亡率、高自然增長率”的人口增長模式,人口總量迅猛增長。1800-1960年,美國國內人口從680萬增至1.9億;人口年增長率維持在1.0%以上,二戰后“嬰兒潮”等時期最高達3.0%,即使在大蕭條、二戰等特殊時期也始終高于0.5%。19世紀以來美國的人口持續增長主要由穩定的自然增長率和大量吸收國際移民支撐。一方面,高自然增長率保證新生人口長期處于較高水平。1820-1960年,出生率由55.2‰降至23.7‰,死亡率由29.1‰降至9.5‰,自然增長率長期高于10‰;總和生育率在大蕭條時最低降至2.05,其余時間始終高于2.5,19世紀長期高于3.8。另一方面,美國長期寬松的國際移民體系保證國內人口中國際移民數量與人口總量的持續增長。根據美國國土安全部數據,1820-1960年總計有4184萬國際移民獲得美國合法居留權。

  20世紀60年代至今美國進入“低出生率、低死亡率、低自然增長率”的人口增長模式,人口自然增長放緩;但國際移民支持人口總量維持穩定增速,1960-2020年總人口從1.9億增至3.3億。美國在20世紀60年代“嬰兒潮”結束后開始進入“低出生率、低死亡率、低自然增長率”的人口增長模式,出生率降至20‰以下,死亡率保持在9‰左右低水平,自然增長率低于10‰??偤蜕视?960年代的2.4以上波動降至2020年的1.6。這一時期人口年增長率在0.6%-1.5%之間波動,穩定增長主要得益于國際移民的持續增加。根據美國國土安全部數據,1960-2019年總計有4441萬國際移民獲得美國合法居留權,同時,大量非法移民通過偷渡等手段進入美國。2020年美國總人口達3.3億、居世界第三。

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  2)質量上,建國以來美國人口質量持續提升,1880-2019年人口預期壽命從29.4歲升至78.9歲,1820-2017年人均受教育年限從3.7年增至13.4年。美國人口總量的高速增長伴隨著人口質量的顯著提高。人類發展指數(HDI)是對一國發展水平和人口質量的綜合衡量,由收入、教育、健康三方面組成。1880-2019年美國人類發展指數從0.22升至0.93,位列全球前茅。分領域看,健康質量方面,得益于醫療技術的迅猛發展,1880-2019年美國人口預期壽命從29.4歲升至78.9歲,各種疾病總致死率從1900年的每10萬人死亡1719人降至2017年的每10萬人死亡729人,人口生理健康質量提升顯著。教育方面,1820-2017年美國初、中、高等教育入學率分別從41.4%、3.6%、0.5%躍升至100%、94.6%、88.2%,人均受教育年限從3.7年增至13.4年,識字率已達99%以上。

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  2歷史上美國如何應對人口問題?

  2.1引進移民、鼓勵生育、推進老年就業等多措并舉,提高勞動力供給和素質

  1)1776年至今美國移民政策經歷了“放松—收緊—放松—收緊—放松”的過程;1820-2019年共有8599萬移民獲得合法居留權。1776-1882年,為了補充勞動力,并引入歐洲先進技術,美國移民政策較寬松;1882-1929年,考慮到愈來愈多的移民不斷擠占工作崗位,移民政策收緊;1930年代為協作打擊法西斯并增強美國國際話語權,羅斯福政府大幅放寬了除德國以外的外國移民簽證限制;1943年廢除《排華法案》,1953年通過《難民救濟法》,進一步放寬政治流亡者移民門檻;1965年《移民和歸化法》頒布,將移民名額的分配基礎由民族改為國籍,以更加平等的態度對待世界移民;《1990年移民法》公布,將合法移民總額由每年27萬人擴大至70萬人,并創立了投資移民類別;2003年EB-5投資移民法規進一步放寬,投資移民快速升溫。2017年隨著對移民持強硬態度的特朗普上臺,政策再度收緊。在美國建國至今200多年歷史中,大量移民的涌入為美國提供了豐富的勞動力資源。根據美國國土安全部數據,1820-2019年共有8599萬移民獲得美國合法居留權。若考慮非法或逾期居留的“偷渡客”,實際移民的人會更多。

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  2)美國從分娩保障、營養支持、稅收優惠等多方面出發,構筑生育支持體系,2019年學校午餐計劃覆蓋率超90%。從分娩保障看,1963年《社會保險法》修正案頒布,允許對非政府機構婦幼保健研究項目撥款;2010年《平價醫療法案》頒布,獨立的產婦分娩中心被納入醫療救助計劃;2012年醫療保險和醫療補助服務中心(CMS)開展“strong start for Mothers and Newborns”計劃,提供集體產前護理并建設更加完善的分娩中心與婦幼保健院。從營養保障看,20世紀前半葉美國出現了農產品過剩與價格大幅下跌的情況,部分兒童因營養缺乏體質較差,因而1946年學校午餐計劃(NSLP)實行,為非營利學校學生提供營養均衡的午餐,根據家庭收入不同學生可獲得餐費削減或免費。根據美國農業部數據,2019年該計劃月均為3000萬名學生提供服務,覆蓋率達90%以上;美國婦幼營養補助計劃(WIC)計劃于1972年誕生,為中低收入家庭的婦女兒童免費提供按月發放的營養食品和健康教育。從稅收優惠看,20世紀60-70年代,美國生育率出現了明顯的下降趨勢,在此背景下《稅收改革法案》于1976年頒布,撫養10歲以下兒童的納稅人可在兒童照顧費用方面獲得稅收抵免,每個家庭每年不超過800美元,2001年年齡限制提高至13歲以下,抵免上限提至2100美元。1997年兒童稅收抵免(CTC)計劃頒布,為家庭撫養的每名17周歲以下兒童提供每年400美元的稅收抵免,1999年、2001年、2019年分別提升至500、1000、2000美元。同時,兒童稅收抵免計劃的退稅年收入門檻2009年由10000美元降至3000美元,2019年進一步降至2500美元。

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  3)通過推進老年教育、進行退休金激勵及完善老年醫保制度,美國不斷推進老年就業。一方面,政府不斷推進老年教育。隨著1950年代美國逐步步入老齡社會、經濟的發展使得教育資源不斷增加,1965年美國制定了《高等教育法》和《美國老年人法》,規定老年人可以參與公立社區學院的學習;1971年白宮召開的老齡問題會議強調了終身教育的概念,并鼓勵老年人再就業,成為社會認識的一大轉折點;隨著高等教育的普及,老年人口素質不斷提高,不再滿足于一般的休閑娛樂活動,20世紀90年代,老年游學營、退休學習學院等廣泛發展起來,同時,高校也對老年人開放,并招收老年學員。另一方面,政府出臺一系列鼓勵老年人就業的措施。由于部分低收入老年人存在較為迫切的就業需求,1965年美國實行社區就業計劃,為55歲以上低收入人群提供培訓與社區就業的機會;1983年國會通過漸進式退休政策,延遲退休者可獲得更高額的退休金,上漲幅度可達30%以上;為了促進老年人自我雇傭、擴大就業,2010年奧巴馬政府推出平價醫療法案,使得不在大型企業工作的老年勞動力也能獲得高質量、價格低廉的醫療保險。根據美國勞工部數據,1999-2019年美國65歲及以上勞動者數量占比由2.9%增至6.5%,預測2029年將達到9.6%。

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  4)美國通過提高年輕人職業教育水平、完善婦女的職場權利保障提高勞動參與率,2000-2019年中、高級管理人員中婦女占比提升6.5個百分點。年輕人職業教育方面,20世紀初期工廠對勞動力的需求迅速增加,大量農村兒童涌入城市,而學校學位不足,在此背景下1917年《史密斯-休斯法案》通過,成為第一部授權聯邦基金對職業教育進行資助的法律;1990年《帕金斯法案》通過,學生可以更為自由地選擇接受職業教育的時間,避免時間上與中、高等教育沖突;為了解決職業教育與市場需求不對口的問題,2014年美國推出學徒計劃,勞工部撥款5億美元,資助社區學院與雇主合作設立適應未來工作需要的在職培訓項目,2015年與2016年,勞工部分別撥款1.75億美元與9000萬美元,擴大學徒制范圍,2019財年學徒計劃預算增加至2億美元。學徒計劃在建立一支滿足美國經濟社會發展急需的技術技能型人才隊伍方面發揮了積極作用,也降低了青少年失業率。婦女勞動力參與方面,隨著性別平等逐漸成為美國社會重要的“政治正確”;美國婦女對自身就業權的維護愈發重視, 1963年、1964年《同酬法》與《民權法案》頒布,規定若同等的勞動條件下從事相同的工作,雇主必須對男女雇員按相同的工資率支付報酬,禁止在雇傭待遇中有任何性別歧視行為。之后陸續設立的《懷孕歧視法》、《玻璃天花板法》以及《家庭及醫療休假法》,對女性在懷孕分娩、職場晉升以及新生兒撫養等方面,提供了更加完善的保障。同時,美國陸續成立了機會均等就業委員會、聯邦勞工部婦女局、白宮婦女和兒童委員會等機構,部分州還設立了婦女政策辦公室,負責監督并保障婦女在工作中的合法權益。根據世界銀行數據,2000-2019年,美國中、高級管理人員中女性占比提高了約6.5個百分點。

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  5)通過擴大高等教育覆蓋范圍、提升高等教育質量,美國不斷增強勞動力素質,2020年美國人力資本指數0.7,處于世界前列。二戰后,為提升人才質量,擴大高等教育覆蓋范圍成為美國戰略重點。20世紀40至80年代,美國著重于增加高等教育入學機會。二戰后大量退伍軍人回歸社會,就業壓力增大,1944年《GI法案》通過,規定退伍軍人可由政府資助接受高等教育,上百萬退伍軍人得以進入大學學習;隨著戰后嬰兒潮出生的人口逐漸到達入學年齡,民權運動使得教育均等成為焦點之一,1972年與1976年《高等教育法》兩次修正,分別將私立學校與無高中文憑學生納入聯邦資助范圍;20世紀70年代,社區學院開始不斷降低入學要求,不再對高中文憑作硬性要求,高等教育規模急劇擴大。20世紀80年代以來,美國州財政不斷緊縮,新自由主義理念也逐漸向保守自由主義過渡,在此背景下高等教育重心逐漸轉移至提升教育質量。1998年《高等教育法》再次修正,建立了教師培養質量報告制度;2008年該法案再次修正,對教師的實踐培養、實踐針對性提出了更高的要求。同時,美國目前已經有美國商學院認證委員會(ACBSP)、美國工程技術認證委員會(ABET)等近七十個專業評估機構,對高校的特定專業辦學質量進行評估;有高等教育委員會(HLC)、南部院校協會(SACS)等六個區域認證機構,對院校整體辦學質量進行評估,從而形成了政府部分與評估機構相互協作的多層次教育質量保障體系。人力資本指數(HCI)是用于衡量各國對年輕人教育健康投資水平的指標,2020年美國人力資本指數0.7,處于世界前列,與英法等國相近,顯著高于巴西、越南等發展中國家。同時美國女性的人力資本指數明顯高于男性和總體水平,體現出女性在勞動就業方面所發揮的作用并不遜于男性。

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  2.2調整社會財富分配方式,推進收入公平,保障弱勢群體權益

  1)美國通過鮮明的三次分配對收入進行調節:初次分配領域借助政府力量遵循效率優先原則,確保市場公平,再分配領域發揮稅收和社會保障制度的作用,第三次分配注重稅收和慈善機構的調節。

  在初次分配領域,美國遵循效率優先原則,確保市場公平。一方面,美國通過反壟斷對干擾市場秩序的企業進行強有力的規制。內戰結束后,美國商業集團逐漸在政界、商界取得領導權,貧富差距不斷拉大,在此背景下1890年《謝爾曼反托拉斯法》通過,1914年《克萊斯頓反托拉斯法(1914年修正案)》和《聯邦貿易委員會法(1914年修正案)》通過,成為反壟斷的主要依據。反壟斷實施中,美國聯邦貿易委員會(FTC)與司法部均可進行反壟斷調查,消費者或企業也可起訴廠家。1911年,美國針對美國煙草公司與美孚石油公司進行首次反壟斷調查;隨后,針對AT&T、IBM、微軟等巨頭,美國相繼發起了反壟斷調查;根據反托拉斯局數據,2018年美國共計展開了114起針對反壟斷的調查。另一方面,美國鼓勵開放性自由競爭,扶持中小企業發展。二戰期間大企業因戰爭物資需求而蓬勃發展,小企業生存空間空前狹窄,在此背景下1953年小企業管理局設立,為小企業提供資金支持與管理幫助;1984年《小企業二級市場改善法》通過,對高新技術企業提供資金援助;2009年《美國復興與再投資法案》通過,為市場注入資金增強流動性,鼓勵市場經濟發展。

  在再分配領域,美國將個人所得稅作為調節的主體手段。美國對高收入納稅人設置隨收入增加,寬免逐步減少的征管體系,對中低收入家庭實行個人所得稅抵稅福利等多種稅收優惠政策。同時輔助使用遺產稅、贈與稅等多種稅收手段,對收入分配進行調節。得益于完善的居民個人收支信息稽核系統,偷漏稅行為往往要接受嚴厲的法律制裁。社會保障在再分配的調節中也發揮了重要作用。其主要由社會救濟、社會福利和社會保險三部分組成。前兩者由聯邦或州政府出資,以現金補貼、食品券等形式,為低收入者提供幫助。社會保險則由雇員和雇主共同出資,在養老、醫療等方面提供全面的保險保障。并且,政府也鼓勵私人保險參與社會保障。 據美國社會保障局統計,2020年約有6500萬美國人享受超過1萬億美元的社會保障福利,平均每5個美國人中,即有1個人可享受社會保障福利支持;65歲及以上人口中,社會保障福利覆蓋率將達到90%以上。

  美國政府主要通過稅收手段引導和促進企業、個人進行捐贈來完成第三次分配。如果企業和個人財產用于慈善捐助或公共事業支出,則可享有一定比例的稅收扣除待遇,比例從15%-100%不等。同時高額的遺產稅也限制了富人的資產轉移,并有效鼓勵了捐贈。美國還建立了一套有效的慈善企業監管運行機制。慈善機構的財務報告經審計后,需要同時接受公眾與州總檢察長的聯合監督。2018年美國有超過150萬個慈善組織,慈善捐助總額達到4277.1億美元,其中個人捐款占比68%。

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  2)在老年人養老方面,美國逐漸形成了“政府+雇主+個人” 的三支柱養老體系,第一支柱政府養老占比約10%,私人養老占據主體地位。

  第一支柱為國民職工基礎最低養老保險。其主要包括兩方面內容:即以現收現付為基礎的國民職工退休養老(OASI)和傷殘保障養老(DI)。這一體系最早出現于1850年,一些大城市率先為教師和警察提供養老金;1920年美國公務員退休法案(CSRS)實施,聯邦政府雇員被納入統一養老保險計劃中;由于大蕭條帶來了壓力,部分企業下調甚至取消了原有的企業養老金,引發社會關注,1935年《社會保障法案》出臺,開始正式以政府為主導,建設養老保障金體系;《1939年社會保障法修正案》的通過,標志著國民職工退休養老(OASI)正式設立;隨著二戰及戰后工會不斷發展,1956年,《1956年社會保障法修正案》通過,傷殘保障養老(DI)正式設立,并沿用至今。這兩種養老體系高度統一,由政府主持并通過強制力保證執行,覆蓋全美境內大多數人群。根據美國社會保障局數據,2019年美國OASI資產儲備2.8萬億美元,DI資產儲備931億美元,兩者在養老金總儲備中合計占比約為9.5%。

  第二支柱為公司部門雇主參與的企業補充養老保險,是對政府主導養老保險制度的進一步完善。美國的企業補充養老保險最早出現在19世紀70年代,大多數由鐵路公司設立;20世紀早期美國企業補充養老保險尚缺乏具體的法規限制;二戰期間,由于美國勞工局限制工人工資增長,企業補充養老金成為重要的福利來源之一,第二支柱迎來了較快的增長;1974年《企業職工退休金保障法》通過,企業補充養老保險的法律監管體系正式確立;1978年《稅法修正案》,即稅法第401(K)條款通過,第二支柱制度基本完善起來。第二支柱養老保險主要由公司或部門單位牽頭,雇主和雇員按比例出資建設,普通個人和企業有關部分可以自主決定對基金的投資,支取方式也靈活多樣。其在三支柱中發展速度最快,2014年起成為全美養老金的最主要來源,占比超過40%。美國的企業補充養老保險具體方案一般分為三種類型:定額年金給付計劃通過特定公式計算退休金;定額繳費計劃由雇主和雇員共同存入一定資金退休后提??;混合計劃則綜合了兩種計劃的因素。

  第三支柱為個人儲蓄投資型養老保險。民眾在自愿的前提下,單獨參與,自負盈虧。1970年代新自由主義思潮的影響使得一批以私人儲蓄賬戶為基礎建立養老保險、實施養老個人負責制的支持者出現,在此背景下1974年《雇員退休收入保障法案》通過,個人投資型養老保險,即IRA計劃正式推出;1990年代,為了鼓勵沒有能力建設正式企業補充養老保險的小微企業參與IRA計劃,美國相繼于1996年和1997年推出SEP IRA與SIMPLE IRA,進一步擴展了IRA的覆蓋范圍。個人投資型養老保險的特點為針對個人建立專門的個人退休基金賬戶(IRA),參與者可根據自身的市場經驗和偏好進行自主投資。目前IRA中最受歡迎的是傳統IRA、羅斯IRA與基奧計劃。傳統IRA采取稅收遞延方式,個人可將部分稅前收入注入賬戶,而賬戶內資金及投資收益均可延期納稅;羅斯IRA則采取個人稅后收入繳費的方式,賬戶資金及投資收益均免稅;基奧計劃主要針對自雇人員,同樣采取賬戶資金稅收延付的形式。第二、第三支柱同屬于私人養老金范疇,根據經合組織數據,2018年美國私人養老金總資產約27.6萬億美元,在養老金總儲備中占比約為90.5%,占據了主導地位。

  3)倒按揭模式通過“以房養老”的方式,為老年人提供額外的退休金來源。倒按揭模式即“以房養老”模式,房屋產權擁有者將房子抵押給銀行、保險公司等金融機構,并獲得按月支付的收入,且繼續獲得居住權。在房主去世后,其房產出售,所得用于償還貸款本息,其升值部分亦歸抵押權人所有。1961年倒按揭模式于緬因州首次面世;1969年反向抵押貸款概念被引入參議院老齡化委員會;1984年,American Homestead簽署世紀計劃,政府某種程度上成為倒按揭的擔保人,完善了倒按揭發展的基礎;1988年里根簽署倒按揭貸款法案,宣布其在美國正式落地。其在美國主要分為三種類型:由聯邦政府進行保險的倒按揭貸款不需要收入證明,形式較為靈活;由美國聯邦全國抵押協會辦理的倒按揭貸款則要求借款人做好搬出住房及還貸的計劃,有固定的貸款期限;專有倒按揭貸款由私人公司辦理,根據客戶群不同其規則也不盡相同。倒按揭貸款上限2008年由36.3萬美元提至41.7萬美元,目前最高可達到76.6萬美元。其以美國完善的房地產和金融市場為基礎,并得到了政府的支持,一定程度上緩解了養老問題、減輕了政府負擔,另一方面也為金融機構提供了更豐富的收益方式。

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  2.3完善社會服務供給體系,不斷建設醫療保障體系與為老服務體系

  1)美國主要通過混合制的醫療保險制度對公民進行醫療保障,以私營商業保險為主體,同時也包括政府團體開辦的社會醫療保險。美國的社會醫療保險由聯邦政府、州及地方政府主導,主要針對弱勢群體,是強制性醫療保險計劃。1965年美國國會通過《社會保障法》,醫療照顧保險與醫療補助保險被正式納入社會醫療保險體系。醫療照顧保險(Medicare)主要為65歲以上老年人提供醫療保障措施,可覆蓋大部分的門診以及住院醫療費。而醫療補助保險(Medicaid)主要為貧困者提供免費醫療保障計劃,同時也覆蓋老人的長期護理費用以及醫療中的自費費用。1980-2018年美國聯邦醫療保險與醫療救助凈支出占國家健康支出的比重由24.8%升至36.9%。社會醫療保險并不能完全覆蓋所有的醫療費用,私營醫療保險在美國的醫療保險體系中占據主導地位。早在19世紀30年代,私營醫療保險就已經出現。二戰后美國最高法院裁定醫療保險是勞動合同的一部分,得益于此私營醫療保險迎來了快速發展。私營醫療保險由雇主提供,主要針對有正常工作的群體,分為營利性和非營利性。非營利性醫療保險由民間組織和醫生發起,享受政府的稅收優惠,在醫療保險中占據主要地位。其包括藍十字計劃和藍盾計劃?!半p藍計劃”起源于20世紀30年代,藍十字計劃主要承保醫院費用,而藍盾計劃主要承保醫生和其他診治費用。美國的醫療保障體系既可保障特定低收入和貧困老年人最基本的醫療服務水平,也可滿足部分高收入和有特殊醫療需求的老年人群,層次豐富,覆蓋領域較廣。

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  2)政府與企業多層次合作,建設護理院、養老社區,2018年美國老年地產及護理服務市場規模約2700億美元。在老年人居住體系方面,政府層面建設了配備養老服務協調員的老年公寓,62歲及以上的低收入老年人可申請入駐,租金較為低廉。政府與私人企業合作層面則建設了社會輔助居家養老社區(NORC)。其尊重老年人的居家養老選擇,以社區形式為老年人提供個人社工、醫療健康等服務,滿足老年人的各方面需求。私人層面則有房地產公司針對老年人開發養老地產,大致可分為兩種模式。太陽城模式中,社區提供菜單式服務,老年人支付一次性會員費及月固定費與服務費,主要針對55歲及以上的可自理生活人群,以娛樂為主要功能;CCRC精細化管理服務則主要針對75歲及以上老人,會兼顧娛樂功能與醫療健康服務的提供。據美國老年人住房和護理投資中心(NIC)估計,2018年老年地產及護理服務的市場需求規模約2700億美元。

  3)推進智能技術與醫療服務、出行服務結合,并建立專業化的健康養老人才隊伍。醫療層面,21世紀初開始美國陸續建立了老年人醫療服務車隊,降低老年人養老健康服務的成本。同時,美國利用物聯網技術將城市與專業的醫療機構對接,彌補急救醫療服務的不足。美國AT&T公司提供多種物聯網醫療服務,例如通過遠程監測設備監控出院患者狀態,幫助醫生及時介入;規模建設虛擬網絡并結合5G網絡,實現更快的患者數據傳輸速率等。在新冠疫情期間,美國也部分采用了遠程診斷與遠程患者監控的方式:由護士利用數字聽診器等智能醫療設備,搜集并遠程傳輸患者診斷數據或監控其臨床狀態,并通過實時視頻等交互方式由專業醫生進行遠程治療。出行層面,美國陸續出現了服務于老人便利出行的公司。例如,GoGoGrandparent公司為老人提供電話便捷打車服務。人才方面,美國不斷推進專業化的健康養老護理隊伍建設。1996年哈特福德基金會(JAHF)啟動了針對老年護理人才的長期投資計劃;2000年開始JAHF陸續在九所大學設立“哈特福德老年護理卓越中心”,提高高校老年護理教育的質量;2010年美國護理院校聯合會(AACN)與哈特福德基金會共同制定發布了《老年護理護士初級保健領域七大技能要求》與《成人老年臨床護理專家職業能力素質標準》,對老年護理護士技能做出了嚴格界定與要求。目前,美國已經形成了高校教育與專業護士培養并舉的老年護理人才培養體系。

  2.4推進少數族裔、弱勢群體權益保障立法,建立福利制度,構建尊老愛幼扶弱的社會環境

  1)出臺相關法律并設置管理機構,對少數族裔、兒童、老人進行保護。19世紀40年代以來為緩和種族矛盾,美國政府在就業、入學等領域為少數族裔提供一定優惠,羅斯??偨y頒發第8802號行政令禁止政府和國防工業中的歧視行為,建立了“公平雇傭委員會”;1960年代伴隨非裔美國人民權運動等,約翰遜總統任期內通過了《民權法案》。經過多年發展,如今此政策已被廣泛應用到各領域,但也引起了巨大的爭議。反對者宣稱此舉通過給予非裔、西裔等過多關懷,對亞裔以及白人形成了“反向歧視”。針對兒童,1875年紐約兒童保護協會成立,成為第一個非政府兒童保護組織;1922年全美非政府兒童保護組織達到300個;由于大蕭條使得慈善捐助枯竭,非政府兒童保護組織逐漸解體,由政府承擔保護責任越來越成為全社會的共識;1974年美國通過《預防虐待兒童法》。在大多數州,人們發現虐待、忽視或遺棄兒童的情況后,均可通過24小時熱線舉報。在針對兒童的撫育監護、收養等問題,美國均建立了較為完善的制度體系。對于侵害兒童的犯罪,量刑更是遠高于其他罪名。目前美國已有超過25個州對初次性侵害兒童的犯罪行為人強制規定了25年以上的有期徒刑。針對老年人,1935年美國通過了具有重要地位的《社會保障法》,之后陸續頒布了《老年人營養方案》、《老年人社區服務就業法》、《禁止歧視老年人就業法》等多部法律。特別是1965年頒布的《美國老年人法》規定聯邦政府要設立聯邦老年署,而各州要設立地方老齡局。

  2)加強無障礙設施標準立法,保護殘疾人權益。20世紀60年代,美國逐漸興起殘障人權運動, 1961年美國國家標準協會制定了世界上最早的建筑無障礙標準《便于肢體殘疾人進入及使用的建筑和設施的美國標準說明》(ASA),為殘疾人平等享用公共建筑、公共交通和其他服務的權利提供了法律保障;1968年通過的《建筑無障礙條例》規定所有聯邦政府投資的項目必須實施無障礙設計;1990年《美國殘障人士保護法案》通過,規定15人以上雇工企業必須提供殘障輔助設施,公共交通與公共建筑也必須建立無障礙設施;2004年美國建立了詳細的殘障人士建筑標準,涵蓋了無障礙設施的設計細節以及評估標準。同時,美國的行政機關也需要在無障礙設施建設方面接受民眾的監督與訴訟,并被要求進行必要的改正行動。美國的無障礙設施建設機制,既包括了由上至下的法規標準制定,也包括了由下至上的法律督導機制,通過嚴格的執法培養了全民的意識。

  3)建立福利制度,并注重教育扶貧,推進“反貧困”戰略,1980年以來中小學入學率始終保持在90%以上。就福利體系而言,美國有為低收入者提供援助和福利的福利制度,包括住房援助計劃、兒童營養計劃、工作培訓計劃等14項福利項目。1980-2019年美國福利支出占經常性支出比重由30.8%升至43.7%。就教育扶貧而言,美國分別于1965年與1995年出臺《開端計劃》與《早期開端計劃》,為0-5歲兒童提供學習、營養等多方面保障。同時,接受公立教育的孩子,從學前班到高中都實行免學費政策,貧困學生可享受學雜費、書本費、餐費等費用的全方位免除。1965年頒布的《初等與中等教育法》,旨在為貧困學生提供高質量的平等受教育機會,規定所有接受聯邦基金資助的孩子都必須獲得較高的數學能力和閱讀能力,而不合格學校則必須為學生提供轉學機會以及更換教師等。同時,美國還通過完備的獎助學金和助學貸款制度,保障貧困大學生順利完成大學學業。1980年以來美國的小學和中學入學率始終保持在90%以上,大多數年份超過95%。

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  3當前美國人口困境:老齡化,貧富分化,少數族裔弱勢與社會撕裂

  3.1老齡化壓力持續加大

  1)美國20世紀50年代開始進入老齡化社會,1950-2019年美國65歲及以上老齡人口占比從8.1%升至16.2%,人口老齡化壓力持續加大。根據聯合國1956年發布的《人口老齡化及其社會經濟后果》以及1982年維也納世界老齡大會確定的老齡化與深度老齡化劃分標準“65歲及以上老年人口占總人口比重超過7%”、“60歲及以上老年人口占總人口比重超過10%”,美國在1942年就已經進入老齡化社會,65歲及以上老年人口占比達7.1%。受生育率下降及壽命延長影響,1960-2019年美國65歲及以上老年人口數量由1646.9萬人升至5320.6萬人,占比由9.1%增至16.2%,特別是在2010年以來增長迅猛,在2013年占比超過14%,進入深度老齡化社會。2020年美國總和生育率降至1.6,處于近百年來最低水平,由于疫情對社會和經濟發展帶來較大的不確定性,育齡婦女對生育的偏好降低。

  2)老齡化導致人口年齡結構趨于年長化,1950-2020年美國人口中位年齡從30.2歲升至38.3歲,中高年齡段人口占比持續上升而青少年人口占比明顯下降,未來老齡化問題將持續加劇。從20世紀50年代開始,美國人口中位年齡總體呈上升趨勢,1950-2020年從30.2歲升至38.3歲。分年齡段看,1960-2019年14歲及以下少年兒童人口占比從30.7%降至18.5%,下降顯著;而45-64歲、65歲及以上人口占比分別從20.6%、9.1%增至25.3%、16.2%,且目前仍在加速增長。年齡金字塔更能夠直觀反映出各年齡組所占比重及未來年齡結構的發展趨勢。20世紀中葉美國人口年齡金字塔為擴張型,塔形上尖下寬,低年齡組人口占比最大并向高年齡組縮減;20世紀末已演變為穩定型,54歲及以下各五歲年齡組占比基本相等,55歲及以上各五歲年齡組占比隨年齡增大逐漸減小,塔形較直;2019年人口年齡金字塔已明顯向衰退型演變,即低年齡組人口占比較小、中高年齡組人口占比較大,塔形趨于上寬下窄,表明未來美國人口老齡化問題將會進一步加劇。

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  3.2貧富分化嚴重

  1)美國貧富差距懸殊,收入和財富逐漸向富人集聚,最富裕10%的家庭財富份額長期維持在60%以上,導致民粹主義、貿易保護主義、逆全球化等思潮。整體看,美國的貧富分化是一個穩定的長期趨勢,這是由美國的政治制度和美國政府所代表的資本利益所決定的。從收入分配看,近百年來美國收入差距狀況呈現先降后升特征。1913-1928年,最富有的1%人群收入份額與底層50%收入人群收入份額差距從5.3%升至8.8%,收入差距持續增加。隨后由于大蕭條,加之二戰爆發后,羅斯福新政關于提高所得稅和遺產稅等均貧富措施,使得收入差距逐漸縮小,1929-1977年,最富有的1%人群收入份額與底層50%收入人群收入份額差距從8.3%降至-10.3%。到1980年代后,里根執政,提出的為富人減稅、削減社會福利、瓦解工會等一系列措施使得收入差距又迅速攀升。到2019年最富有的1%人群收入份額與底層50%收入人群收入份額差距為5.2%。從財富分配看,美國財富的不平等比收入的不平等更大。1980-2019年,美國最富裕的10%家庭的財富占全美家庭財富比例從64.2%升至70.7%,而后50%家庭的財富占比則從2.2%降至1.5%,始終保持極低的水平。貧富差距拉大將會導致民粹主義盛行,為迎合底層民意,部分政治家會主張貿易保護、逆全球化的政策,試圖將利益留給本國國民。特朗普執政期間,主張“美國優先”、退出“跨太平洋伙伴關系”等一系列貿易保護和逆全球化的政策。

  新冠疫情引發低收入勞動者大規模失業,加劇貧富分化與社會不公。新冠疫情爆發以來,由于防控不力,美國陷入二戰以來最嚴重的經濟衰退。企業大批倒閉,店鋪、餐飲關門,從事服務業的低收入勞動者大規模失業,而中上收入群體工作地點靈活,可以居家辦公,加之貨幣寬松環境推動資產價值上漲,使得持有大量資產的富人更富,加劇貧富分化。受疫情影響,2020年美國失業人數占勞動力比例直線上升,由2019年的3.7%大幅增至8.3%。根據中國國務院新聞辦公室發布的《2020年美國侵犯人權報告》,疫情期間,美國有2050萬人在短期內失去工作,幾乎是2007年至2009年整個金融危機期間的2倍,高中以下教育程度人口的失業率在2020年4月飆升至21.2%,創“大衰退”以來歷史最高水平。然而,美國富人階層卻在疫情期間財富迅速擴張。根據彭博和美聯儲2020年公布的數據,美國最富有的50人與最貧窮的1.65億人擁有的財富相等,2020年1-10月,美國最富有的50人個人財富累計上漲3390億美元,而最貧窮的1.65億人財富僅2.08萬億美元,占全美家庭財富的比例僅為1.9%。

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  3.3少數族裔弱勢與社會撕裂

  美國少數族裔人口持續增長,但仍處于弱勢地位,種族矛盾突出,政治地位、教育、就業等方面差異加劇社會撕裂。根據美國人口普查局2010年數據,1920-2010年非西班牙裔白人占比從69.1%降至63.7%,少數族裔占比從11.5%升至36.3%。2010年在少數族裔中,人口數最多的分別為拉美裔、非裔和亞裔,占比分別為16.4%、12.6%、4.8%。少數族裔人口總量及比重的增長源于寬松的國際移民政策與較高的生育率。一方面,美國近年來接收的亞洲、中南美洲以及非洲的移民持續增長,且移民中青壯年占主導地位。2000-2017年美國接收的國際移民中44歲及以下人口占比始終高于70%;另一方面,少數族裔較高的生育率保證少數族裔的新生人口長期處于較高水平,2017年拉美裔和非裔黑人的出生率達15.2%、13.9%,高于11.8%的美國平均水平。雖然少數族裔人口不斷增長,但是種族歧視問題一直存在,少數族裔仍處于弱勢地位。美國的種族矛盾最早起源于歐洲移民對印第安土著人的屠殺,而起源于15世紀的黑奴貿易也埋下了黑人受歧視的禍根。盡管南北戰爭實現了黑人的解放,但未能從根本上改變黑人的社會地位。政治地位方面,根據美國皮尤研究中心的調查數據,2018年美國有資格選民中的白人占67%,黑人和拉美裔各占13%,亞裔占4%;教育方面,根據美國國家教育研究中心2018年發布的報告《2018年種族和民族教育現狀和趨勢》,25歲及以上的白人群體中有35%獲得學士及以上學位,而黑人、拉美裔以及土著居民分別僅有21%、15%、15%的人口獲得學士及以上學位;就業方面,美國皮尤研究中心的數據顯示,2020年2月至4月,美國總體失業率從4.6%增加到14.4%,而拉美裔女性失業率從5.5%攀升至20.5%。

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  4美國啟示——優化移民結構,促進生育并鼓勵老年人就業,完善社會財富儲備,人才培養與法律制度建設等

  4.1重視海外人才引入,建立多層次移民融入機制

  吸引優秀人才入境,為移民提供更加全面的融入機制。為了引進人才,美國1790年頒布《美國歸化法》;1943年為補充勞動力,廢除《排華法案》;1990年頒布的《移民法》擴大移民限制總額,為發展提供了充足的勞動力。拜登上臺后提出將解除科學、技術、工程和數學領域的博士生簽證上限,大量引入優秀人才入境。而日本為非移民國家,移民政策較嚴,不接受非技術性勞動移民,對經濟活力和人口結構產生明顯影響。1990年代之后日本經濟一直處于長期停滯的狀態,2019年日本65歲以上人口占比高達28.7%,人口老齡化嚴重。而中國是人口輸出大國,根據國際移民組織發布的《2020年世界移民報告》,中國大陸為第三大移民輸出國,2019年輸出移民1073.2萬,而移民到中國的外國人僅72萬。目前我國移民制度僅十多年的探索時間,尚不完善。首先,我國移民政策嚴格,永久居住資格門檻較高;其次,缺乏移民融入機制和措施,對移民文化的融入關注較少。啟示:第一,積極引進高技能和專業化的國外移民,完善針對外國專業化人才的勞動市場;第二,建立多層次的移民融入體系,積極開展跨文化交流活動,營造包容開放的移民環境。

  4.2推行生育補助提高生育意愿,放寬年齡限制鼓勵老年就業

  1)增加經濟補助,擴大兒童營養計劃覆蓋廣度與力度,以提高生育意愿。美國構筑了一系列生育鼓勵體系,例如其學校午餐計劃(NSLP)與婦幼營養補助計劃(WIC)為學校兒童與中低收入家庭提供了價格低廉的營養保障;稅收減免計劃為撫養兒童的家庭提供稅收減免,每年稅收抵免額合計可達4000美元。目前中國少子化形勢較嚴峻。中國政府受“適度人口論”理論影響,1970年代開始執行計劃生育政策。中國總和生育率從1970年代之前的6左右,降至1990年的2左右,2010年后降至1.5左右。2016年“全面二孩”政策實行,當年出生人口攀升至1786萬,創2000年以來峰值,但之后連年大降。2017年出生人口下滑至1725萬,2018年再下降200萬至1523萬,2019年降為1465萬。2020年數據待第七次人口普查公報公布,但不少地方披露當地出生人口較2019年下降10%-30%。2018、2019年出生人口創1949年以來除1960-1961年自然災害時期外的新低,2020年必再創歷史新低。啟示:第一,對撫養兒童家庭實行差異化稅收優惠政策,比如家庭撫養的每名0-6歲兒童設置2500-3500元的稅收抵免額;第二,針對中低收入家庭發放兒童營養食品或直接經濟補助,并進一步擴大兒童營養計劃覆蓋廣度與力度,從而降低家庭食物支出,保證兒童成長健康;第三,擴大非義務公立教育供給,并提高教育質量,加強非義務教育財政投入保障機制建設。

  2)放寬工作年限限制,鼓勵退休老年人再就業。從美國看,其社區就業計劃為老年人就業提供了技能培訓與就業平臺;彈性退休制度為主動延遲退休的老年人提供退休金獎勵,且大多數崗位不允許雇主強制雇員退休;1986年頒布的《反就業年齡歧視法》為老年人的公平就業提供了保障;2010推出的平價醫療法案,為就業于小企業的老年勞動力帶來了價格低廉的醫療保險。從中國看,目前我國尚未建立有效的老年人就業市場,現有的老年大學、養老機構等更側重于老年人的“養”而非“用”,培訓以書法、繪畫為主,且職業中介機構缺乏,導致供需雙方難以對接。啟示:第一,將老年人才開發利用納入人才隊伍建設總體規劃,鼓勵專業技術領域人才延長工作年限;第二,盡快啟動老年就業市場,建立規范的退休人員再就業平臺,系統開展職業培訓,在招聘方面實現雙向對接;第三,推進老年就業法律保障體系建設,對在老有所為工作中表現突出的單位可給予獎勵或稅收優惠等,平衡老年人就業保護與企業發展之間的關系。

  4.3適當調節收入分配,否則導致社會撕裂

  盡管歷史上美國為縮小貧富差距做了一些努力,但受限于美國的政治制度和美國政府所代表的資本利益,目前貧富差距依舊懸殊。以美國為鑒,其歷史上的分配政策對我國的分配制度改革有一定借鑒意義。

  1)完善初次分配和再分配機制,縮小各生產要素分配差距。美國1914年通過《克萊斯頓反托拉斯法》、1984年通過《小企業二級市場改善法》,政府反對壟斷、鼓勵公平自由競爭的方式確保初次分配的公平;同時美國府通過征收累進個人所得稅、遺產稅、贈與稅等,在再分配領域調節貧富差距。從中國看,一方面,收入分配制度設計上不夠完善,勞動、資本、土地、知識、技術等生產要素的貢獻評價機制和報酬分配機制尚不健全;另一方面,政府對再分配的調控力度和精準度不夠,稅收、社會保障和轉移支付等制度不完善,社保機制不統一,城鄉社保機制分割明顯。啟示:第一,完善土地、資本、勞動、技術等要素的分配,推進要素價格改革,充分發揮市場化的供需機制對要素價格的決定機制;第二,健全生產要素報酬市場決定的監督管理隊伍建設,充分發揮工會對工資分配的協商機制;第三,強化稅收的收入調節作用,將個人所得稅起征點與物價水平建立聯動機制,合理征稅,同時擴大個人所得稅征收的抵扣范圍;第四,精準定位貧困人群、分析貧困的原因,提高扶貧效率,并完善貧困人群的社保機制,建立城鄉統一的社保制度。

  2)鼓勵捐贈,健全捐贈機構管理機制,優化第三次分配制度。從美國看,其通過公益慈善等手段,引導富人捐贈、財富轉移來實現第三次收入分配的優化,同時建立了一套適合慈善機構的運營管理機制,保障公益慈善事業持續健康發展。從中國看,第三次收入分配機制起步較晚,法律政策和運營機制尚未健全。一方面,我國對于慈善機構的監管缺乏,慈善組織和募捐信息平臺、捐贈人、受益人之間的法律關系不清晰,并且居民對于慈善組織真偽的辨別能力較差,導致慈善組織事業的發展缺乏公信力;另一方面,缺乏規范化的內部治理機制,并且缺乏穩定的專業性人才。啟示:第一,營造慈善捐贈、好善樂施、助人為樂的社會氛圍,保障捐贈信息的公開透明;第二,健全和規范慈善機構管理運營機制,積極引進專業人才,提供有吸引力的人才待遇,完善慈善捐贈資金的籌集、使用和管理規范;第三,加強數字技術和慈善事業的融合,實現PC端和移動端的實時信息反饋,暢通籌款、溝通、傳播等渠道。

  4.4適當降低養老保險資金單位繳費率,拓寬資金投資渠道

  1)拓寬養老保險資金來源,擴大資金投資自由度,促進養老保險體系全面健康發展。美國形成了較為完整的三支柱養老體系:構成第一支柱的老年和遺屬保險(OASI)與傷殘保險(DI)計劃由政府強制推行,覆蓋全美大部分人群;以401(K)計劃為代表的第二支柱支取方式與投資方向均十分靈活,發展速度較快,2014年規模已超過第一、第三支柱;其第三支柱衍生出傳統IRA、羅斯IRA與基奧計劃等多種類型,種類較為豐富,成為重要的養老資金補充力量。我國目前養老保險體系發展較不完善。就三支柱發展而言,第一支柱基本養老保險一家獨大,資金累計結余第二支柱企業年金和職業年金發展遲滯,而第三支柱個人養老金賬戶制度尚未成形。且目前我國基本養老保險也存在諸多問題:保障水平較低,2018年退休人員養老金平均水平為每月2642元,相當于同期全國就業人員平均工資的47.2%;養老金繳費率較高,機關、企事業單位繳費率達到20%,而美國未超過10%;投資基本以銀行和國債為主,收益率長期低于同期CPI;大量省份養老金收大于支,2019年22個省養老金需要中央財政支持,僅有7省可進行上繳。啟示:第一,適當降低單位繳費率,提高小規模私營企業的投保意愿;第二,統籌管理養老資金,拓寬我國養老保險基金投資渠道,提高資金保值增值能力;第三,適當擴大職工繳費自主權,由職工自主選擇養老金繳費率;第四,加大“第三支柱”相關稅收優惠力度,有針對性地開發個人養老金賬戶投資產品,綜合構建養老支持體系。

  2)完善法律基礎,適當探索倒按揭模式。倒按揭模式,即住房反向抵押貸款,作為養老金的重要補充來源,可部分減輕養老壓力。美國作為最早推行“以房養老”的國家之一,1961年便已初次嘗試倒按揭模式,目前已經建成了由聯邦政府、全國抵押協會、私人商業公司多主體主導的,世界上規模最大的“以房養老”體系。而我國房產價格評估體系不完善,金融法律配套制度尚不健全,推行倒按揭模式風險較大。目前我國正式運營商業反向抵押養老保險的公司截至2019年僅有一家,相關試點也僅在特大型城市展開。啟示:第一,針對“以房養老”過程中遺產糾紛、房屋價值波動等法律問題較多的特點,加快推進相關法律法規建設,為倒按揭模式構建法律基礎;第二,率先選擇幾個經濟發達、活力較強的城市展開倒按揭試點,探索中國制度下的倒按揭模式;第三,保監局要結合實際,一方面適當支持保險機構開展住房反向抵押貸款業務,另一方面密切關注相關風險并進行防控。

  4.5推進養老地產與護理人才團隊建設,改善服務供給

  1)完善養老地產配套政策支持,提升養老服務供給質量,優化老年居住體系。目前美國已經形成了包括政府主導的老年公寓、政企合作的社會輔助居家養老社區(NORC)、地產公司主導的太陽城模式與CCRC模式等層次豐富的養老地產,針對生活自理能力不同的老人提供差異化服務,且社區兼顧了居住、護理、娛樂功能,配套完善。而我國養老地產發展較為滯后。一方面,我國缺乏完整的養老地產金融支撐體系。養老地產領域往往由開發商主導,沒有形成以金融為主導的價值鏈體系,且資金投入周期長、風險大,銀行等機構貸款意愿較弱。另一方面地產服務屬性不足,開發商對養老服務建設關注較少,護理服務缺乏。啟示:第一,依托社區服務中心等資源,為老年人提供健康護理、文化娛樂等服務,建設社區綜合服務平臺;第二,暢通貨幣信貸政策傳導機制,鼓勵商業銀行向產權明晰的民辦養老機構發放貸款,拓寬養老地產建設資金來源;第三,將各類養老地產建設用地納入城鎮土地利用規劃,完善養老地產用地支持。

  2)支持高校護理人才培養,加強從業人員專業培訓,擴大護理人才隊伍規模。美國于1975年便已開始對從業人員進行老年護理專業培訓,目前已形成了高校教育與專業培養并舉的人才培養體系,并對老年護理護士的技能作出了嚴格界定和要求。2019年我國60歲及以上老年人達到2.5億,其中失能、半失能老年人4200萬,占老年人口近兩成。按國際公認的每3位失能老年人配備1名護理人員計算,我國養老護理人員需求超過1400萬。但國家衛生健康委醫政醫管局官員表示2019年我國養老護理從業人員僅約30萬人;根據《2018中國民政統計年鑒》,我國鑒定合格的養老護理員只有4萬人,面臨著人才嚴重短缺的困境。啟示:第一,推動普通高校與職業學校開設老年護理服務課程,并設立一批老齡科學理論研究基地;第二,依托養老機構建立養老服務實訓基地,加強老年護理人員的專業培訓;第三,建立完善的養老護理人才職業技能等級評價標準,對符合條件的從業人員按規定給予補貼。

  4.6法律建設與基礎設施建設并舉,保障弱勢群體權益

  1)完善弱勢群體法律保護體系,加強弱勢群體法律援助。從美國看,1935年其針對老年人權益保護的《社會保障法》即獲通過,1965年《美國老年人法》通過,1974年《預防虐待兒童法》通過,從而在老年人職場權益、老年人醫療權益、兒童撫養監護等方面建設了較為完善的法律保障體系。在老年人權益保障方面,我國目前已初步建立起由《憲法》、《民法》、《老年人權益保障法》為主的法律體系,但體系較為散亂,沒有形成統一銜接。例如,針對老年人經濟、醫療權益,我國至今尚未制定專門而完善的法律;現有法律內容偏于籠統,指導性用語較多而缺少罰則。在兒童權益保障方面,我國目前的法律,例如《未成年人保護法》等,同樣存在著覆蓋面不全、規定寬泛、缺乏明確的執法主體等問題。啟示:第一,針對老年人權益法律空白部分,特別是經濟權益與醫療權益等,加快完善法律體系建設;第二,進一步細化兒童權益保障法律相關條例,明確執法主體;第三,健全老年人、兒童權益保障法律法規的聯合執法制度,加強弱勢群體法律援助與司法救助。

  2)推進無障礙設施建設正式立法,對現有設施不足進行改造。從美國看,其1961年便制定了世界上最早的建筑無障礙標準ASA,2004年規定了詳細的殘障人士建筑標準,且目前其無障礙監督法律法規體系也較為完善,民眾可隨時向行政機關提起無障礙設施建設相關訴訟并要求其改正。從中國看,一方面,無障礙設施建設較為滯后,老舊城區建設多缺乏無障礙考慮,新建設的城區也往往未充分重視無障礙問題;另一方面,目前尚未有針對無障礙設施的立法,現行行政法規《無障礙環境建設條例》立法位階偏低,約束能力不足,民眾監督通道也未打開。啟示:第一,加快出臺無障礙設施建設規范法律填補當前空白,增強法律法規約束能力;第二,完善工程建設無障礙標準規范體系,在規劃、設計、施工、驗收等方面予以監督,并加強現有居住區無障礙改造;第三,探索鼓勵市場主體參與無障礙設施建設與改造的政策,發揮市場力量。

(文章來源:澤平宏觀)

(責任編輯:DF010)

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